因此，我们可以将法定义务的明确性和法律责任的首要承担主体作为两者区分的参考标准。

在此，核心内容在于受益人是否以客观上可证实的方式作出相关处置。我国台湾地区学者一般称之为自由撤销原则。

因此，信赖是否值得保护，构成应否适用信赖保护原则的基础与前提。学界亦常将之整体上称为适用信赖保护原则的基本模式与信赖保护的结构要素。对于学界而言，这一表述基本上已经成为了该条的官方背书，学者们多有援引，质疑之声则较为罕见。[48] Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip. Eine Analyse des nationalen Rechts, des Gemeinschaftsrechts und der Beziehungen zwischen beiden Rechtskreisen, 2002, S. 325. [49] Canaris, Die Vertrauenshaftune im deutschen Privatrecht, 1971, S. 510. Hervorhebung im original. [50] Canaris, Die Vertrauenshaftune im deutschen Privatrecht, 1971, S. 504, 514. [51] Mueller, in:Bader/Ronellenfitsch (Hrsg.), BeckOK VwVfG, 55. Edition Stand:01.04.2022,§48, Rn. 56 f. [52]转引自陈淳文：《违法授益行政处分与信赖保护》，载汤德宗、李建良主编：《2006行政管制与行政争讼》，台湾新学林出版股份有限公司2007年版，第38页。在信赖保护原则可能适用的所有领域中，通常认为授益行为撤销与废止、法不溯及既往是两个最为典型的领域。

不仅如此，他还在行政许可法立法过程中提供了如下试拟条文：行政许可决定违法的。法院仍系出于维护公共利益而判决确认被诉行为违法，并责令行政机关采取补救措施，并非适用信赖保护原则。为了避免本村村民遭受重大损失，若村委会认为确实有封锁村道的必要性时，基于所有权的行使和村道的利用目的，是可以封锁弱开放性村道的，但应当遵循比例原则，尽可能减少对公共出行的影响，且不得限制本村村民的通行。

在重大公共卫生风险防控中，村委会对其法定义务的承担，属于一种第三方行政式的参与路径。鉴于村委会在公共卫生风险防控领域专业知识和法律知识的短板，乡镇政府应当为村委会提供防疫指导、法治宣传支持等，以提高村委会防控工作的专业化和法治化水平。对此，1982年《宪法》第111条第1款确认了村委会的基层群众性自治组织的宪法地位。其中，村委会基于自身判断，对风险警示信息的广播和疫情防治方法的宣传等，对村民仅具有指导作用，不产生法律上的强制效果。

且《村民委员会组织法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等也为村委会设立了笼统而全面的协助职责，但立法对其履责手段的配置却是较为原则的，缺乏可操作性。但是，鉴于不同的村道在路网中的地位不同，对其作为公物利用的支配强度也应有所不同。

（一）村委会参与路径的立法初步设定 村委会的宪法地位及其与行政机关之间的关系，是确定村委会参与路径的基础。[31]《村民委员会组织法》第29条。[11]村委会作为宪法上的基层群众性自治组织，应当积极承担起村民自治事务的组织与促进责任，由村民依法办理自己的事情，[12]助推村民实行良好的基层自治，这是其基础性职责。如公安机关对某位村民采取强制隔离措施时，村委会可以在民警的指令下提供协助。

而帮助者既像执行者一样提供职业化的公共服务，也关心实质性的政策目标，且不同于控制者，更注重推动实现公民的自主治理和对公共事务的积极参与。在村委会对行政机关的协助方面，虽然《行政强制法》第17条第1款明确规定行政强制措施权不得委托，但该规定并未排除行政机关利用村委会执行一些不涉及行政强制措施的任务。否则，有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

[38][美]罗伯特B登哈特：《公共组织理论》（第三版），扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第72页。村道作为在农村集体土地上修建并由村集体所有的道路，主要服务于本村与外界的连通，[44]一般由村委会组织修建和管理。

[29][日]南博方：《行政法》（第六版中文修订版），杨建顺译，商务印书馆2020年版，第25页。基于村道的所有权归属与利用目的，村委会有权封锁弱开放性村道，并限制非本村村民的通行，但应当遵循比例原则的要求。

根据独立程度的不同，村委会承担的辅助职责主要包括两类，分别是受行政机关委托时所承担的独立辅助职责和在行政机关指挥下所承担的从属辅助职责。在风险社会条件下，国家全面控制的能力削弱。为了提高重大公共卫生风险防控的实效性，许多法规范明确了村委会在必要情况下以自己的名义对某些义务的承担，主要有如下几类：一是信息的收集与报告，如《突发事件应对法》第39条第1款、《传染病防治法》第31条规定的信息报告义务。如当县级政府决定对某个特定区域采取隔离措施后，即可以委托所在地的村委会为被隔离人员提供生活保障。[23][美]B盖伊彼得斯：《政府未来的治理模式》（中文修订版），吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2013年版，第6、9页。（一）村委会依宪承担的自治职责 现代文明要求个人放弃相当一部分对自己生活的控制权利，把它们交给非人格化的机构。

后者通过集体决议的形式决定事务，优势在于集思广益、相互制约，但存在组织成本高、决策效率低、责任不明确等弊端，在紧急事务面前可能会造成拖延。村民自治并非地方自治，而是一种社会自治，具有国家还权于社会的色彩，并不以国家强制力为后盾。

（一）村委会的宪法地位与行政传统路径的错位 村委会是按居民居住地区设立的基层群众性自治组织，是村民进行村务日常管理的机构，而非基层政权。[47][英]Alison Wakefield:《社会发展与警务变革——公共领域的社会化警务》，郭太生等译，中国人民公安大学出版社2009年版，第1页。

作者简介：史全增，法学博士，中国人民公安大学法学院副教授。因此，我们可以将法定义务的明确性和法律责任的首要承担主体作为两者区分的参考标准。

因此，如何提升村委会参与应急治理的法治化水平，是值得深刻反思的。因此，应当确定村委会对村民实施管治的法治化路径，并为其履责提供有效的法治保障。根据《行政强制法》第17条第1款的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。但是，村委会在一定程度上享有对非本村村民的通行管理权，其一，基于所有权，村委会应当拥有在特定情形下拒绝非本村村民在村道通行的权利，因为所有权主体对其财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利是对世权，且不受他人的非法干涉，这与城镇中的居民小区有权禁止非本小区居民进入与通行是类似的，[46]且根据《公路法》第18条的要求，村与公路在实体上也应当有物理区隔。

由于村委会的辅助职责是以行政机关的法定职责为依托的，因此，一般不需要特别的法律依据，可以由行政机关协调村委会予以配合实施。[33][美]史蒂文凯尔曼：《发动变革：政府组织再造》，扶松茂译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第5页。

应当在尊重与保障村委会的宪法地位的基础上，以其自治权限、法定义务和辅助能力为前提，探索更好发挥村委会的共治作用的法治化参与路径。在改革开放初期，基层政府通过村委会对农民的控制依然很严格，但在国家层面积极推行的村民自治活动，[4]又消解着基层政府对农民的控制。

[21]如行政机关委托村委会代为发放救灾物资、送达通知等。二是动员与组织村民，如《突发事件应对法》第55条、《传染病防治法》第9条第2款规定的动员组织村民参与的义务。

乡镇政府与县级以上政府的施政路径不同，没有所属的职能部门和派出机构，但其管辖事务却十分繁杂。[6]《国务院法制办负责人就〈突发公共卫生事件应急条例〉答记者问》，载《人民日报》2003年5月13日第8版。[32]一旦形成一种强制式的行政化路径依赖，就会使村委会主任成为事实上的首长，动摇村委会作为村民自治组织的宪法地位。但在疫情防控中，村委会可以主动或应村民要求，为村民提供帮助、发放防疫物资、改善村内公共卫生条件等，以在自治框架内起到公共物品供给的作用。

重大公共卫生风险防控经常需要紧急决策与执行，更适宜采取首长制模式，而村委会的委员会制模式更适宜处理常态事务，村委会主任不具有法律意义上独立决策的能力。[40][美]Philip P Purpura:《警察与社区——概念与和实例》，杨新华译，中国人民公安大学出版社2009年版，第43页。

[2]对村委会在重大公共卫生风险防控中法治化参与路径的研究，需要梳理相关法规范依据的演进，从而确定良好的改善方向。如《广东省农村公路条例》第36条第2款规定，在村道及其用地范围内禁止设置障碍、非法设卡等。

（二）村委会依法承担的法定职责 传统公共行政的运作高度信赖与依赖官僚理性，并排斥私人对行政的参与，[16]而现代社会条件下，行政任务日趋呈现出增量化、复杂化和多样化的态势，[17]若采用纯粹的传统行政模式，会导致行政任务难以履行，进而引发其他风险，因此，可以由立法为其他社会主体设定必要的法定义务，以实现更好的社会共治。但是，传统的行政模式更为强调层级、管制与服从，[23]由于乡镇政府无力承担繁杂而全面的行政任务，不得不将村委会作为其实施社会管理的工具。